联合国发布：2021《世界水发展报告》

转自：亚洲环保网     2021-04-09

联合国《世界水发展报告》是联合国水机制关于水与卫生问题的旗舰报告，每年关注一个不同的主题，探讨全球水资源的不同管理方式以及世界不同地区面临的水资源问题，以及对水资源产生影响的跨学科问题，并提出可持续水资源管理的相关建议。

该报告由教科文组织代表联合国水机制发表，其编制工作由教科文组织世界水评估计划负责协调。2021年联合国世界水发展报告已于3月22日世界水日当天正式发布，报告题目为《珍惜水、爱护水》（Valuing Water）。

一、视角、挑战与机遇

     不同的用水群体和利益相关方对“价值”的具体含义仍持有不同的观点和视角。

  水资源现状凸显了改善水资源管理的必要性。认识、衡量和表现水的价值，并将其纳入决策，对于实现可持续和公平的水资源管理以及联合国《2030 年可持续发展议程》中确定的可持续发展目标（SDGs）至关重要。

  谁能决定如何评估水的价值，谁就能决定如何使用水。价值是水资源管理中体现权力和公平的核心要素。未能充分珍视水在各种不同用途中的价值，是引起政策上对水资源不够重视以及对水资源管理不善的根本原因或表现。在很多情况下，水的价值，或者说其各种不同价值的总和，在决策过程中根本未能得以凸显。

  虽然术语“价值”和“价值评估”过程已有明确定义，但不同的用水群体和利益相关方对“价值”的具体含义仍持有不同的观点和视角，也有不同的价值计算方法和价值表达矩阵。

  水价值的评估方式不仅在不同的利益相关方之间存在差异，在同一个利益群体内部也普遍存在差异。这些关于水的价值及其最佳计算和表达方式的不同观点，加上对水资源认知的局限，使得快速改善水的价值评估困难重重。例如，曾有人试图量化地比较家庭用水、人的水权、习俗或宗教信仰用水以及生态流量用水中水的不同价值，但最后都徒劳无功。不应为了实现价值评估方法的一致而牺牲掉水的任何一种价值。

  传统的经济核算通常是一种支撑政策决策的关键方式，该方法倾向于用大多数其他产品的价值评估方式来评估水的价值，即将发生经济交易时的成交水价或成本水价作为水的价值。然而，就水而言，其价格与价值之间并没有明确的关系。水一旦被定价，意味着消费者需要支付水费来使用水，而水价往往反映的是希望回收的成本，而并非水所提供的价值。尽管经济学在这方面的应用需要进一步完善，但在价值评估方面，它仍然是一门十分重要、强大和有影响力的学科。

  尽管如此，仍需要对水的不同价值进行统筹和权衡，并将其纳入系统且全面的规划和决策过程。因此，今后将在可行的情况下进一步开发通用的价值评估方式，但优先考虑能够比较、对比和整合不同价值的更好的评估方法，进一步改进政策和规划，使其体现公平和公正的结论。

  本报告从五个相互关联的视角对当前水的价值评估方式和方法进行了归纳：

  水源的价值评估，本地水资源和生态系统；

  水利基础设施的价值评估，包括水的储存、使用、再利用或增加供水的基础设施；

  水服务的价值评估，主要体现在饮用水、卫生和人类健康方面；

  水作为生产和社会经济活动投入的价值评估，如粮食和农业、能源和工业、商业和就业；

  其他水的社会文化价值，包括娱乐、文化和精神方面。除此之外，还要考虑全球不同地区的经验，尽可能通过更综合和更全面的治理方式来协调水的各种价值，更多发挥融资的作用，想办法解决知识、研究和能力提升方面的需求。

二、环境的价值评估

  水来自于环境，人类所取用的水最后会连同一切加入其中的杂质回归环境。因此，可以通过所谓的“基于自然的解决方案”，积极管控环境与水之间的界面，从而应对与水有关的挑战。

  但是，环境与水之间相互作用的现状和趋势清楚地表明，需要更好地将环境的价值纳入水资源管理中。在大多数研究中，水生态系统服务并不是一个不同或单独的类别，通常必须与其他服务捆绑分析才能得到与水相关的结论。

  与支撑恢复力或降低风险相关的生态系统服务也具有重要价值。失去相关的生态系统服务会加剧许多灾害风险，因为这些服务原本就在预防灾害方面发挥了作用。这些服务的价值是可以计算的，但常常未能在经济规划中得到充分认可和考虑，因为相较于可持续发展，经济规划更倾向于短期收益。

  用货币来表达生态系统服务的价值，可以使其更容易与其他同样使用货币来表征的经济估结果相比较。但环境可能具有的重要价值不能或不应该被货币形式的评价来局限或定义。

  不同价值体系的存在意味着采用一个统一的体系和矩阵来衡量水和环境的价值是有问题的。可行的方法是开发一种通用方法，让不同的环境价值或价值体系能够得到比较、对比和利用。

三、水利基础设施的价值评估

  水利基础设施通过蓄水、输水实现可观的社会和经济效益，从而体现水对社会的价值。在水利基础设施不足的国家，社会经济发展便受到限制。一方面我们需要建更多的水利基础设施，而同时过去的经验又表明，现有水利基础设施的价值评估存在严重缺陷。

  水利基础设施投资巨大，但却没有很好地制定基础设施成本和效益的评价方式，并对其进行规范和广泛应用。其带来的社会利益通常未能量化，成本（特别是外部成本）核算不充分，没有对备选方案进行充分评估和比较，往往缺乏水文数据或数据更新不及时。

  水利基础设施的价值评估无论在概念定义还是在操作方法上都存在困难， 特别是在非消耗性使用、间接使用和非使用价值方面。大多数水利基础设施的价值评估方法都是基于成本-效益来分析，但都倾向于高估收益而低估成本，特别是并非所有成本都包括在内。

  最关键的问题之一是“对谁的价值”。价值评估往往过分关注目标受益人，而其他利益相关者可能受益较少甚至受到负面影响。很多方法都有一个重大缺点，即这些方法主要关注财务成本（现金流、资本和运营支出）和财务回报，而常常忽略间接成本，特别是被视为外部因素的社会和环境成本。

  价值评估中的一个关键问题是，是否将大额资本和运维（O&M）成本纳入后续的最终用途的价值评估中。全成本水服务收费是例外而非惯例，在许多国家，收回的只有部分或全部的运营成本，而资本投资成本则由公共基金承担。

  只有当决策过程是基于公平的价值评估时，价值评估才有用。太多项目，尤其是像大坝等备受瞩目的水利基础设施项目，本质上仍是面子工程，往往出于政治动机，或存在腐败的可能性。在这种情况下进行的价值评估是不透明的、选择性的、受操纵的或被忽略的，即使对价值评估做再多的引导也改变不了这一事实。从根本上来说，对水利基础设施的价值评估有关良好治理。至少，必须尝试着进行更好地管理，才能让恰当的价值评估发挥其作用。

四、供水、卫生设施和个人卫生（WASH）服务的价值评估

  水在家庭、学校、工作场所和医疗保健设施中的作用往往被忽视，或没有被赋予与其他用途相当的价值。

  水是人类的基本需求，是保障饮用、保持卫生和清洁、维持生命和健康所必需的资源，水与卫生设施的获得是人权。直接扩大供水、卫生设施和个人卫生服务的覆盖范围，不仅可以提高受教育机会和劳动生产率，而且有助于人们过上有尊严和平等的生活。供水、卫生设施和个人卫生服务还可以通过营造更健康的环境来间接增加价值。

  据估计，从2016年到2030年，在140个中低收入国家实现普遍获得安全饮用水与卫生设施的目标（SDG目标6.1和6.2）的成本约为1.7万亿美元，即每年1140亿美元。在大多数地区，这项投资的效益成本比已呈现出显著的正回报。个人卫生方面的回报率甚至更高，因为在许多情况下，个人卫生服务可以大大提高健康成果，而且几乎不需要额外建设昂贵的基础设施。

  2020年，新型冠状病毒肺炎疫情在全球的蔓延，受到打击最为严重的是世界上最弱势的群体，其中很多人生活在非正规居住区和城市贫民窟。手部清洁对于预防新冠病毒的传播极为重要。在全球范围内，超过30亿人和2/5的医疗机构缺乏足够的手部清洁设施。

  由于获得供水、卫生设施和个人卫生服务对于生命和公共健康至关重要，许多国家（甚至是高收入国家）都将这项工作纳入政府工作范畴并提供政府补贴。

  然而，补贴并不一定能确保贫困人口也能够获得这些基础服务。供水补贴最终惠及的可能是那些已经联入了城市供排水管网的人群，而这其中很多人并非贫困人口。结果，一方面贫困人口无法享受到补贴，另一方面水服务提供商损失了本可以从较富裕家庭那里获得的水费收入。水服务提供商因收入降低而损失了价值，与此同时因无法获得供水、卫生设施和个人卫生服务而造成的旷学、旷工等负面影响也没有减轻。

  重要的是要从弱势群体的角度来审视他们对供水服务的承受能力，包括他们的收入、所在地和他们所面临的社会经济挑战等。

五、粮食和农业用水的价值评估

  提高雨养农业和灌溉农业中粮食生产的用水安全，可以减少贫困和缩小性别差距。

     全球淡水资源使用中大部分为农业用水（69%）。然而，由于部门间用水竞争和水资源短缺的加剧，粮食生产用水正受到质疑。此外，在世界许多地区， 粮食生产的用水效率较低，这也是导致环境退化的主要原因，包括地下水过度开采、河川径流减少、野生动物栖息地退化和环境污染等。

  与其他用途相比，粮食生产用水的价值被总体低估。用于粮食和饲草料灌溉的水价通常很低（一般低于0.05美元/立方米），而实际上蔬菜、水果和花卉等经济作物的水价可以相对高一些（与家庭用水和工业用水的价值水平相同）。

  估算粮食生产用水价值时，通常只考虑用水的直接经济效益（即对用水户的价值），而很多其他与水相关的直接和间接效益，如经济、社会文化或环境效益，则未能计入或仅部分得以量化。这些效益包括改善营养、适应消费模式的转变、创造就业和提供生计恢复力，特别是对小农而言，有助于减轻贫困和振兴农村经济，减缓和适应气候变化。在确保粮食安全方面，水具有很高的价值，但却很少被量化，往往只被当成一种不计其他价值的政治必要。

      可以实施若干管理战略，使粮食生产用水的多重价值最大化，包括改进雨养地区的水管理模式，逐步过渡到可持续集约化用水，为灌溉农业寻找水源， 特别是从基于自然的和非传统水源提供灌溉用水，提高用水效率，减少对粮食及后续用水的需求，提高对粮食生产用水的认识和理解。

  提高雨养农业和灌溉农业中粮食生产的用水安全，可以直接和间接地减少贫困和缩小性别差距。直接影响包括提高产量、减少作物欠收风险和提高作物多样性、创造就业机会并增加工资收入、稳定当地粮食生产和价格。间接影响包括农场以外的收入和就业乘数，以及移民的减少。收入的增加和稳定可以改善妇女的教育和技能状况，从而促进她们积极参与决策。虽然提高水资源生产率可以产生重大的积极影响，但也要考虑到其可能对减贫产生的意料之外的影响和不利影响（即攫取土地和加剧不平等）。

  在能源、工业和商业（EIB）领域，水既被视为一种资源，其抽取和消耗成本都由价格决定，又被视为一种责任，涉及到处理成本和监管处罚，导致人们在销售和遵循监管时将水看做一种成本或风险。企业倾向于关注节约运营成本和提高短期收益，而较少关注管理成本、自然资本、财务风险、未来增长和运营以及创新等方面的水价值。

  促进企业对水资源进行价值评估的既有一些推动因素，也有一些拉动因素。前者是趋势，包括全球趋势和监管趋势，涉及自然资本核算、水的价值评估和水的定价。后者是商业对以下效益的日益关注，包括更好的决策、更高的收益、更低的成本、更好的风险管理和更好的声誉。

  与水风险相关的高成本、低收益和财务损失问题十分严重。由于水资源短缺加剧、洪水泛滥和气候变化，随之而来的相关风险包括运营成本上升、供应链中断、供水中断、增长受限和品牌受损等。

  由于其自身特点，能源、工业和商业领域高度关注货币化。这使人们更倾向于注重某些方面的价值（如一立方米水的价格），而有时又对其他方面的价值漠不关心（如水对其他利益相关方的有形和无形价值）。最直接的货币化价值评估是按照体积来计算——每立方米的价格乘以用水量，再加上水处理和污水处理成本。

  在能源、工业和商业领域，衡量用水的商业性能的指标相对简单，包括水生产力，定义为单位体积产生的利润或价值（美元/立方米）；用水强度，定义为产生单位附加值的体积（立方米/美元）；用水效率，定义为单位体积增加的价值（美元/立方米）；以及随时间变化的用水效率（SDG指标6.4.1）。

  能源、工业和商业领域水的整体经济生产力（国内生产总值/立方米）在地方、区域和国家层面也带来了各种协同效益，如创造就业机会和催生新的企业。这些效益不容易量化，因为还有很多因素在起作用，水只是其中之一。

  要更好地了解水管理领域企业利益背后的动机，就要更好地了解水资源管理机构追求水资源综合管理规划方式的动机。循环经济对水的珍视将达到每升水都被一次次反复利用，使得水本身就成为基础设施的一部分，而不是一种消耗性资源。

  文化直接影响到如何认识、提取和利用水的价值。每一个社会、群体或个人都存在于其自身的文化环境中，这种文化环境是由遗产、传统、历史、教育、生活经验、对信息和媒体的接触、社会地位和性别以及许多其他因素的不同组合塑造而成。

  有些文化会主张一些难以量化或在某些情况下难以表达的价值。人之所以向往水，是因为精神上的原因，或是因为风景优美，或是因为水对野生动物或休闲娱乐十分重要，或是这些因素兼而有之。这些价值很难与通过其他正式手段（如经济学）得出的价值进行比较，因此往往被排除在更偏向于那些价值的评估之外。此外，文化还会随着时间的推移而变化和演变，而且有时这种变化和演变十分迅速。

  宗教或信仰与道德之间有着密切的关系。例如，一些缺水地区的叙事往往带有当地宗教的特点，会将降雨或获得水作为对叙事中合法的和有道义的生命的奖励。相比之下，水的现代经济概念可以从社会、文化和宗教语境中抽象出来。在全球经济发展的背景下，水往往被认为是社会可支配的资源，因而不同于许多土著民族的宗教或信仰观念里的水，从而产生了具有差异、甚至是矛盾的价值观念。

  在冲突、和平与安全的不同背景下，水的价值是自相矛盾的。虽然关于水在促进和平方面 的积极价值已有许多论述，但在很多情况下，水本身首先就是造成冲突的因素。有人认为，对话精神有助于将与水有关的冲突转变为合作。

  水对于人类福祉的价值远远超出其支持直接维持生命生理功能的作用，还包括促进心理健康、精神福祉、情绪平衡和幸福感。

  在了解、归类或整理水的文化价值之后，就需要明确如何将这些价值纳入到决策中来。一些类似于文化地图的工具可以帮助我们更好地理解水的文化价值、调和对立价值，并增强应对当前和未来挑战（如气候变化）的韧性。其中一项基本需求就是让所有利益相关方在充分考虑性别平等的前提下充分、有效地参与到决策中来，使每个人都能以自己的方式表达自己的价值观。