文章 |王东等：：水生态环境保护回顾与展望—从污染防治到三水统筹
摘要：水生态环境保护事关美丽中国目标的实现。本文研究阐释了我国从水污染防治向水环境、水生态、水资源“三水”统筹转变的新时代水生态环境保护内涵，从国内视角梳理我国水污染防治实践取得的成效，识别美丽中国水生态环境保护面临的制约性问题，首次在全国层面与欧美发达国家的水环境质量、水生态保护和水资源保障情况进行国际对标分析，提出以水生态系统保护目标为指引、以流域生态环境空间管控为基础、以“三水”统筹系统治理为路径、以治理体系和治理能力现代化为保障的水生态环境保护战略建议。
水是生命之源，是人类生存和发展之本。“十四五”是乘势而上、开启水生态环境保护新征程的五年，是向着“鱼翔浅底、清水绿岸”美好水生态环境愿景奋进的五年，具有不同以往的新形势和新要求，需要重新理解和审视面向美丽中国建设的新时代水生态环境保护内涵。新时代水生态环境保护工作既要衔接好“十三五”碧水保卫战成果及好经验好做法，又要锚定2035年美丽中国建设目标[1]，以习近平生态文明思想为根本遵循，坚持山水林田湖草冰系统治理，坚持精准、科学、依法治污，按照流域生态系统的整体性、系统性及其内在规律[2]创新性地开展水生态环境保护，明确水生态环境保护战略路线，助力实现美丽中国。
01 以实现美丽中国为目标的新时代水生态环境保护内涵
我国水污染防治工作起源于20世纪70年代官厅水库治理，但大规模、系统性的治水是1996年《水污染防治法》确立按流域或区域编制实施水污染防治规划制度之后，实施了以质量改善为核心的五期重点流域水污染防治专项规划对我国水环境质量改善发挥了统领性作用，流域水环境不断得到恢复，实现了从污染到清洁的质变。2017年我国十九大报告战略性的提出了要提供更多的优质生态产品的要求，强调统筹山水林田湖草系统治理，建设美丽中国。欧美发达国家早在20世纪就已经通过立法和规划关注水生态系统，1972年美国《清洁水法》提出要恢复和维持国家水域的化学、物理和生物的完整性的目标要求，2000年欧盟《水框架指令》提出生态良好水体保护要求，把保护和恢复水生生态系统的结构和功能作为流域管理的目标指向，强调对流域的生物指标、支持生物指标的水文地貌指标和支持生物指标的物理化学指标进行监督管理[3]。
借鉴发达国家经验，对我国新时期水生态环境保护而言，就是要强化对“山水林田湖草是一个生命共同体”的系统认识，不能停留在过去的以质量改善为核心的污染治理，而是要更加强调对整个水域生态系统的系统保护，维持水域生态系统的完整性[4]。《重点流域水生态环境保护“十四五”规划》创新性的提出了以水环境、水资源、水生态“三水”统筹的水生态环境保护框架思路：水资源、水生态和水环境“三水”是水域生态系统相互联系、相互支撑的一个有机整体，任何“一水”都需要其它“两水”协同推进。首先，从水资源与水环境的关系来看，充足的水量和良好的水动力条件有利于污染物的迁移和降解，从而改善水环境质量、为水生生物提供良好的生境；而水环境质量改善，有利于提升水资源的使用价值，为水资源配置提供更大的空间。其次，从水生态与水资源和水环境的关系来看，结构稳定、物种多样的适生生物群落可增加水环境容量，同时还具有涵养水源、调节径流等功能，从而促进水资源和水环境保护。按照木桶理论，“三水”中任何“一水”出现短板，都会削弱水域生态系统对经济社会可持续发展的支撑作用。因此，面向美丽中国建设的新时代水生态环境保护要从维持水域生态系统的完整性出发，以“三水”统筹为框架构建目标指标体系、分析问题和设计任务措施，从而实现对水域生态系统的整体保护、系统修复、综合治理。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“到2035年，人均国内生产总值达到中等发达国家水平；生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”论述。“水生态环境根本好转”至少包含三方面重要内涵：
一是从国际看，水生态环境质量要与经济社会发展水平大致相当，达到或优于中等发达国家水平。“生态环境根本好转”意味着环境—经济—社会各领域同步发展，环境、经济、社会同步达到基本实现社会主义现代化目标水平；生态环境质量达到与发展阶段相适应的水平，与其他发展程度类似的国家处在同一水平线，其涵盖的内容不仅是水环境质量，还包括从“三水”角度的水资源保障和水生态保护状况达到发达国家水平。
二是从国内看，老百姓获得感、幸福感、安全感明显增强，能够满足人民群众对高品质水生态环境的需求。我国地域辽阔，各流域、各省份及地市的水资源水环境禀赋条件差异大，“生态环境根本好转”需要全国各流域、各地区、城市和农村水生态环境质量出现整体性、根本性的同步改善，全国普遍呈现美丽河湖景象，不同地区的河湖“各美其美”，能够满足人民群众对高品质生态环境的需求，获得全社会认可。
三是从问题导向看，影响水生态环境改善的城乡面源污染防治、以蓝藻水华为代表的水生态保护修复等制约性问题得到有效解决。“生态环境根本好转”需要根本解决损坏群众健康的突出环境问题，还清污水管网基础设施历史欠账，污水直排偷排乱排问题得到全面解决；劣Ⅴ类断面、黑臭水体得到全面消除。
万军等认为“美丽”内涵应表现为人与自然和谐共生，体现为自然美、环境美、城乡美、理念美、生产美、生活美、制度美等7个美[5]。在水生态环境领域，按照“清水绿岸、鱼翔浅底”要求，从“三水”角度系统阐述“美丽”内涵如下：一是水质好，表现为重污染水体和黑臭水体消除，水体满足使用功能要求。二是流量足，表现为水体流动、安全流畅。三是生态美，表现为生物物种丰富、水生态安全格局稳定、水生态系统功能健全。四是群众喜，表现为人与自然和谐共生，老百姓参与度、满意度高。
02 以环境质量改善为核心的水污染防治工作成效显著
重点流域水污染防治规划是“九五”以来国家层面指导水污染防治工作的重要抓手。在不同的历史社会经济发展和水环境问题背景下，不同时期流域水污染防治规划的工作重点虽有所不同，但都有效推动了流域水环境质量改善[6]。“九五”“十五”以点源污染控制为主、遏制了水污染恶化的趋势；“十一五”提出了规划、任务、目标、项目、责任“五到省”要求,实行水环境保护目标责任制；“十二五”以分区防控-污染减排-风险防范为主线，“十三五”坚持污染减排与生态扩容并重，水十条、碧水保卫战等持续推进我国水环境质量大幅度改善[6]。纵观五期流域规划实施的水污染防治历程，无论是宏观的大尺度流域水污染防治规划，还是尺度相对较小的控制单元（或小流域）限期达标规划（方案），核心内容均是在基于对现状问题的分析评估和对未来预测的基础上，研究确定水环境质量目标指标、设计规划任务、筛选规划工程项目以及制定保障措施等内容。
2.1 质量改善：“保好水、治差水”取得明显进展
为更好地适应生态环境保护管理要求，反映全国地表水环境质量状况及其变化趋势，我国在20世纪80年代初建立了国家地表水环境质量监测网并逐步发展完善，水环境质量监测断面与监测指标逐步扩展，形成了手工采样、实验室分析、水质自动站相结合的监测方式；根据《地表水环境质量标准》（GB3838-2002），水环境质量评价指标由早期的9项指标扩展至21项指标（见表1），逐步关注水环境质量的全面改善；监测断面由“十一五”的759个断面[7]、发展到“十二五”的972个断面[8]、“十三五”的2767个断面[9]、再到“十四五”的3646个断面，全面反映全国地表水水质状况。与水环境质量监测体系相匹配的是，每一期重点流域水污染防治规划均制定了饮用水水源地等高功能水体、水质良好水体、污染严重水体等相关规划断面及水质目标要求。
表1 国家地表水环境监测网络发展与变化
总体上，我国采取“水污染物排放总量、水环境质量”双约束和“抓好差两头、带动中间水体”的水质保护思路，根据《中国环境状况公报》《中国统计年鉴》等，1995-2020年，全国人均GDP增加了12.7倍，全国地表水Ⅰ～Ⅲ类比例增加56.0个百分点，劣Ⅴ类比例降低35.9个百分点；主要污染物浓度大幅降低，全国地表水国控断面高锰酸盐指数、氨氮浓度分别下降了67.8%、90.8%[10]。
图1 全国地表水断面比例及GDP变化情况（1995—2020年）
图2 水污染物浓度变化趋势图（1995-2020年）
与此同时，百姓反映强烈的、影响城市人居环境的黑臭水体逐渐被整治、消除，群众获得感明显增强，截至2020年底，全国295个地级及以上城市（不含州、盟）共有黑臭水体2914个，消除数量2863个，消除比例98.2%。此外，重要湖泊（水库）富营养化趋势得到一定程度遏制，1996年监测的26个重要湖泊（水库）中富营养化比例高达85%，其中东部湖泊全部呈现富营养化状态[11]；2020年，全国开展营养状态监测的110个重要湖泊（水库）中，轻度、中度、重度富营养状态分别为23.6%、4.5%和0.9%。
图3 重点湖泊（水库）富营养化变化趋势图（2007—2020年）
2.2 任务项目：由单纯污染治理向流域综合治理转变
纵观五期重点流域水环境问题发展及趋势演变，水污染防治经历了从单纯“见污治污”治理工业污染为主，向社会-经济-资源-环境的全面统筹、系统治理转变；从治理工业源、规模化畜禽养殖场（小区）、城镇生活源等特定污染源的水污染物总量控制向流域、区域水环境综合治理转变，对农业面源、交通源等也提出了相应的工程措施或管控要求；从分散的点源治理向工业园区及城镇污水处理设施等集中控制与分散治理相结合转变，城镇污水处理设施建设从“重设施、轻管网”的“规模增长”模式向“提质增效”全面转变，工业污染从末端控制向全过程管控、源头管控和清洁生产的过程转变。
水污染防治任务涵盖了保障饮用水水源地全面达标、优先控制单元综合整治、工业污染综合防治、城镇生活污水处理改造、农业面源防治示范、生态保护修复、环境风险防范、环境综合整治等内容。各流域根据本流域的特征性、针对性要求，根据各流域环境特点和防治需求相应补充、调整重点任务的次序和内容。如：“十三五”时期，在水十条等纲领性文件指导下，按照水环境、水资源、水生态系统保护的思想，还提出了严格水资源保护，保护河湖湿地，防治富营养化，统筹推进流域生态流量保障和水生态保护等任务要求。
水污染防治项目是落实规划任务的表现形式和必要条件。根据规划目标和任务的不同，项目类型设置呈现多样性的特征，其中工业污染治理和城镇生活污水处理厂建设项目是各时期、各规划中都有的项目类型。从内容上看，综合整治项目涉及范围广泛，凡是与水污染防治相关的内容都可以归入综合整治，如饮用水源地保护、面源污染防治、尾矿库整治、河道清淤、水资源调配、生态修复、风险防范、水土保持等；总体上看，是否设置某一项目主要根据水环境治理目标而定。从实施效果看，“九五”至“十二五”四期重点流域水污染防治规划文本中均列出了规划项目清单和规划投资[8，9]，但由于水污染防治规划实施进程的动态性和不确定性，“十三五”时期规划项目由清单制向动态管理模式转变，规划文本中不再列具体项目清单，而是采取灵活的动态管理方式，并建设水污染防治中央和省级项目储备库，按年度、项目成熟度申请并给予资金支持[10]。
2.3 保障措施：水污染防治政策机制逐步健全完善
解决水污染问题要运用系统性思维，重点流域水污染防治规划除针对性地设计任务和项目等工程性措施外，还应用法规标准、政策制度和组织实施机制等非工程举措保障水污染治理任务顺利实施。20世纪80年代环境管理领域建立的“三大政策”和“八大制度”是各时期水污染防治工作的基础性环境管理制度，但随着水污染防治工作的不断推进，主要矛盾发生变化，流域规划实施的政策保障体系得到不断创新和完善。20多年水污染防治实践表明，我国建立了较为系统全面、日渐成熟的水污染防治政策管理体系[11-13]（见图4）。一是组织机制更加明确。落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》要求，自“十一五”起以重点流域水污染防治专项规划实施考核为抓手，依据《水污染防治法》落实地方政府治污责任，打好治理“组合拳”、多部门合力治污，推动落实“党政同责、一岗双责”；以排污许可落实企业治污责任。二是法规标准更加严密。严格环境执法监管，强化水污染防治法等制度执行，2017年水污染防治法修正案颁布施行，补充饮用水保护、限期达标规划等有关规定；形成了质量标准与排放标准、国家与地方“两类两级”的水环境标准体系，并在山东、河北、河南等多个省份制定一些流域或区域性的排放标准。三是经济政策更加健全。20多个省份在跨省流域、省内跨地市等流域实施跨界生态补偿政策；中央水污染防治专项资金加大投入，2020年达到220亿元；按照补偿污水处理和污泥处置成本并合理盈利的原则，制定调整污水处理收费标准，尽可能做到应收尽收，并按规定足额核拨污水处理费保障污水处理厂正常经营。四是科技支撑更加有力。组织实施“水体污染控制与治理”国家科技重大专项，推动湖泊生态修复、流域水质水量综合调控等一批先进适用重大科技成果落地转化。五是监督管理更加有效。中央生态环境保护督察制度由“督企”向“督政”转变，有力推动“党政同责、一岗双责”落实，统一标准、联合执法、联合治污、信息共享等流域协作机制进一步完善。六是公众参与更加广泛。依法公开环境信息，每年开展城市水环境质量排名，畅通“12369”环保热线、微信、网络等举报渠道，接受社会监督。
图4 我国水污染防治工作的政策措施保障体系
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